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中国特色社会主义制度优越性的基石是什么？
浙江正处在“努力建设新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性重要窗口”的关键节点，正以省域层面的实践探索，彰显特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。而这种自信和优越性，必然是以中国特色社会主义的核心——公有制来体现的。换言之，只有深刻理解公有制背后“取之于民、用之于民”“人民城市人民建，人民城市为人民”的内涵，才能将我国体制机制的底层逻辑与“谁花钱、谁收益”“与之与谁、用之于谁”的资本主义区分开来。
在这个角度上，唯有抓紧中国特色社会主义公有制的根本载体——土地，深入推进土地制度的研究和创新，才能真正论证“重要窗口”何以贯彻中国特色社会主义制度的科学性、完备性、有效性。
目前，我国全部土地实行社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。国有与集体的土地产权二元分化，造成城乡土地产权在使用权、收益权、处置权、排他权和交易权的明显差异，导致宅基地和集体经营性用地价值无法释放、城乡二元土地市场“同地不同价”、宅基地违反交易等诸多问题。为此国家自上而下地进行一系列土地政策创新，并在2015年初将主攻方向定位在“在征地制度改革、宅地基制度改革、集体经营性建设用地入市改革”三大方面，同时选择全国33个县级行政区试点。
以上三大方面的改革中，征地制度改革最为事关重大。在我国土地公有制度下的城乡二元土地制度法律范畴中，征地制度是沟通国有土地和集体土地的唯一的、合法的渠道，也是城市和农村统筹发展、一体化发展无法逾越的障碍。
伴随1994年财政分税制改革、1998年住房商品化、2004年完善收储及招拍挂政策以及城市化的高速推进，征地制度背后的土地溢价，或者说“级差地租”的分配公平性，以“土地财政”的形式受到了社会各界的高度关注。在公众的语境中，土地财政通常被污名化为“卖地”，因为地方政府垄断土地一级开发权后，确实出现了侵犯农民应得权益、阻碍市场机制调节土地供求平衡、推高房价并加剧有无房产者的贫富差距等等问题，最终侵蚀社会公平、引发社会冲突。
但不可否认的是，土地出让制度是中国特色工业化、城市化发展道路的核心和基础。中国通过出让城市土地使用权，对基础设施建设融资，开辟了一条以土地为信用基础，积累城市化原始资本的独特道路。中国之所以能走这条道路，是因为计划经济时代建立的城市土地国有化和农村土地集体化为政府垄断土地一级市场创造了条件。土地出让的作用，就是通过拍卖的市场机制，将这笔隐匿的财富转化为启动中国城市化的巨大资本。同时土地出让通过对工业用地的成本补贴和工业企业的税收补贴，大大增进了我国工业制造品的竞争力，是中国成为世界工厂的主要秘诀之一。
从上述的利弊分析可见，公众对于征地制度和土地出让制度的成就并不否认，其不满主要积聚在“级差地租”的公平性和合理性上，即“美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。
因此，征地制度的根本出路，就在于各级政府要严格依法做到它所收取的级差地租“取之于民、用之于民”，其彰显的必然是全体人民所期盼的马克思主义的公平正义！反之，各级政府自觉不自觉地听任国有土地的地租特别是级差地租流失到极少数人手中，才是真正的失职渎职！
从宏观角度来看，我国实行的是社会主义公有制，应该使全民都享有农地非农化的增值收益，最终实现共同富裕。从微观个体方面来看，应该在土地转让中保障农民的利益，给农民合理的补偿，并使这种补偿能够支持失地农民向市民转移?？梢运担η掖葱碌赝平鞯刂贫雀母镎峭恋刂贫雀母锏闹刂兄?。
只有充分实现土地公有制的“取之于民、用之于民”，方能彰显“中国特色社会主义的优越性”，方为承?！爸匾翱凇碧厥獾闹霸鹗姑?，方能从浙江省域层面深入回答中国共产党为什么能、马克思主义为什么行、中国特色社会主义为什么好，以“浙江之窗”展示“中国之治”，以“浙江之答”回应“时代之问”。
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留用地1.0：10%和51%的大框架
为了保障征地的公平性和公共性，走好共同富裕之路，浙江省在90年代就试行留用地模式，以1994年温州出台《温州市国家建设征用土地补偿费和劳动力安置的规定》和1999年杭州出台《杭州市撤村建居集体所有土地处置补充协议》为开端。本文则重点以杭州的留用地政策作为切入点。
杭州留用地模式最初用于“撤村建居”所涉及的征地安置，并在1999年由土地管理局制定的《补充协议》中提出：在杭州市土地利用总体规划确定的建设留用地范围内留出部分土地，其面积控制在可转为建设用地的农用地总面积的10%以内。留出的土地必须符合城市规划的要求，明确土地的用途，并严格按规定用途使用，不得转让和出租。
2005年，在总结留用地的实践经验基础上，市政府下发《关于加强杭州市区留用地管理的暂行意见》规定留用地可由村集体经济组织自主开发建设、村属全资集体企业开发建设或通过招商引资合作开发建设。若合作开发建设，村集体经济组织原则上应持有50%以上的股份，合作方所有的转让部分的用地面积和建筑面积原则上最高不得超过整个项目用地面积和建筑面积的50%。
2006年，杭州市通过《杭州市人民政府办公厅关于完善杭州市区留用地管理的补充意见》,规定留用地指标应优先用于原村属二、三产企业项目,土地出让金全额返还给村集体经济组织,并按规定予以办理“两证”。同时放宽了留用地管理标准，允许条件困难村庄持股低于50%，或者将留用地直接转让给其他市场主体开发。
2008年，为规范留用地合作开发程序，防范集体资产流失、杭州市政府发布《关于加强村级集体经济组织留用地管理的实施意见》，要求外来合作方累计所占土地、股份的比例不得超过49%，合作开发且析产后村级集体经济组织自留建筑面积及分摊土地面积份额不得低于整个合作项目的51%，超过部分也可以按幢或层转让。
在留用地1.0的模式中，杭州经过一系列摸索，将留用地的面积控制在10%以内、村合作经济组织必须控股51%及以上。可发展除一次性销售的商品住宅外的所有二、三产业，包括标准厂房、商场、宾馆、写字楼等经营性项目，以确保被征地者的积极性，同时更好地做好土地经营，确保了留用地在村集体层面的统一开发，农民转变为社区股民分享开发分红收益。
10%和51%这两个数是留用地出发的起点，为其近20年的摸索和发展指明了整体方向。现在的黄龙板块的绿城·黄龙世纪广场、嘉华国际商务中心、聚龙大厦等写字楼，以及钱江新城庆春商圈的庆春银泰、三星银座、华东家电市场等商业办公体，都是留用地1.0时代的经典案例。征地留用地不仅保障了失地农民的长久生计，也使依附于土地的集体经济转为区域合作经济。
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留用地2.0：以城市综合体融入主城区
随着城市化和房地产市场的发展，2009年杭州出台《关于进一步完善村级集体经济组织留用地出让管理补充意见的通知》。根据通知，“合作方所持有的房产可以按照规划批建的最小产权单元分割转让和销售”。本条政策为留用地打造成商业体和酒店式公寓打下了基础，联合打造可售的商业项目成了当时最为普遍的开发模式。
当时拱墅区一马当先，陆续引进法国欧尚、中国银泰、华润万家等一批世界500强企业和国内知名企业落户，实现本地留用地和外来优质资本的有效对接。其中运营最成功的非城西银泰城莫属。项目由中国银泰与阮家桥股份经济合作社合作开发，现已成为申花板块地标级商业综合体。据《杭州日报》报道，商场开业的前五年，银泰城每年会给阮家桥股份经济合作社带去3200万元的收益，年均约3万/人，五年后还将在现有基础上每年递增3%。
在2014年，留用地被赋予了更广阔的市场空间，《杭州市人民政府关于印发杭州市区村级留用地管理办法（试行）的通知》出台，其第二十三条明示：“合作方所持有的房产可以按照规划批建的最小产权单元分割转让、预售和销售”。
预售制度的放开让商品房的“滚动开发”同样适用于留用地的开发，推动了留用地开发酒店式公寓的热潮，如钱江新城的中豪·五福天地、德胜东的汇禾·禧?；?三墩的爱尚里、丰盛·九玺、创美·华彩国际，城北的美达·北城天地和下沙的中豪·七格等等。
村集体留用地2.0的政策脉络，是留用地合作方所持有的房产获得了销售和预售的资格，从而推进了留用地从单纯的商业或写字楼向大型城市综合体和酒店式公寓的突破升级，让村集体经济组织通过发展楼宇经济不断增强经济实力，增加失地农民的经济收入，从而使被征地农民能够分享到城市化进程中土地非农化的增值收益。
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留用地3.0：稳步推进，因区制宜
2016年，杭州十区宅地楼面均价同比上升81%，此后城区土地日益稀缺，拿地成本也不断提高。2017年开始国家提倡大力发展租赁市场后，留用地既可自持又可出售的特征正好符合开发商的发展长租公寓的需求，绿城，滨江、德信等开发商也都纷纷储备留用地拓展租赁市场。而留用地直接做住宅商品房的口子始终紧闭，这充分体现了政策的稳步推进、有放有收。
在留用地3.0阶段，杭州的最大亮点在于每个行政区在遵守市一级政策的框架下，对于留用地“因区制宜”的调整和优化，结合各区的定位、产业和愿景，进行细化的落实。
例如2019年3月8日，拱墅区发布《拱墅区加快村级留用地开发建设攻坚三年行动计划（2019-2021年）》，要求落实“北建”战略，抢抓大城北崛起机遇，加快高质量建设运河沿岸名区，努力使村级留用地成为拱墅区高质量发展的又一增长极。《计划》提出“五个一批”方略，将地块、项目、时间全部指标化以确保完成。
例如2019年6月5日，西湖区人民政府办公室发布《西湖区留用地合作开发管理实施意见》，主推统一规划、统一开发、统一管理的“三统一”开发模式，由合作方西湖投资集团等负责留用地的开发建设，实行统一管理、严格把控，保障项目顺利完成。如2020年6月28日，蒋村首个“三统一”留用地项目“西溪商务人文生活客厅”开工，项目以“站点文化+品质办公+特色商业”为核心，打造城西未来新中心。西湖区其他的留用地项目，如五幸银座和春树云筑项目两个公寓已预售，五幸金座已全部主体结顶。
而“因区制宜”的典型则是杭州余杭区，相比而言，余杭区区位更偏僻、村落更散布、发展更不均衡、留用地利用难度更高。在2012年余杭区就出台了《关于进一步加强我区村级集体经济组织留用地管理的实施意见》，除了原先的合作开发、自主开发与货币化安置三种留地模式外，还创新性地提出“房产折额度”和“额度换房产”两种开发模式，形成具有余杭特色的留用地管理制度。
“房产折额度”是指有留用地指标但缺地缺资金的村，以市场价算出开发留用地的亩均土地出让收益，随后用镇、街道、开发区所有的非住宅用房去交换等价的留用地指标，即村民用留用地指标去交换等额度的非住宅用房。但是这个政策效果不明显被弃用。
“额度换房产”，是指村集体不再直接开发或招商引资合作，而是与以镇街为单位的开发区管委会统一谈判，由管委会提供房产并通过“返租房产，收益按比返还村集体”使村集体直接享受开发后的增值收益。
“额度换房产”可将留用地额度直接转化成房产。操作过程中，大部分开发项目都由政府牵头，国有开发公司组织开发，由各个平台运作。村集体基本不需出资金，也不需要参与到土地开发建设的过程中，而是由专业的房地产开发公司代为开发。政府既不提供土地也不提供现金，就可以通过平台返租的方式，满足在重点发展区域开展项目开发建设的新增建设用地需求，实现“财政一毛不拔、事业兴旺发达”。
“额度换房产”特别适用于政府用地需求大、直接开发成本高、村集体数量多的新城建设，例如未来科技城就是“额度换房产”运行的代表作。杭州未来科技城是中共中央组织部、国务院国有资产监督管理委员会确定的全国四个未来科技城之一，但是科技城建设之初，该板块还存在大量规模小、位置散、产业层次低、效益差的村级留用地。但正是“额度换房产”的征地制度创新，有效结合了未来科技城的发展潜力和优势与村集体经济组织的土地资源优势，实现了城乡一体的协同发展。
例如2013年11月，经过仓前街道与未来科技城管理委员会的多轮协商谈判，仓前街道代表葛巷村、朱庙村、宋家山村、灵源村、高桥村和永乐村六村，与未来科技城达成一致意见并签署协议。根据协议，六村分别拿出各自村级集体经济留用地指标总共175亩，用于置换杭州未来科技城管理委员会科创一期、二期商业办公地产，其中地上面积82517平米、地下面积28802平米。地产出让后，再以租赁形式返租给杭州未来科技城管理委员会，统筹招商安置科创孵化项目和企业。返租价格为地上面积每年360元/平米、地下面积按车位每年1200元/个，租赁价格每两年环比递增5%。参与指标置换的6个村每年可以收到租金约3000万元，其中最多的村子有1100万元，最少的也有200余万元?！岸疃然环坎贝吹某中缘牟撇允杖氡绕鹨淮涡缘恼鞯匕仓貌钩ジ印按炙ち鳌?这也成为发展壮大村级集体经济最可行、最有效、最快捷的途径。
随着“额度换房产”在未来科技城的大力推广，针对政策推行伴随的责任主体不明确、置换面积标准不平衡、已开发利用的留用地项目闲置等问题，余杭区不断深化政策的细节，与时俱进、精细调控。
2018年8月，余杭区政府发布《关于进一步加强我区村级留用地管理工作的实施意见》，原则上要求重点开发区（未来科技城、临平新城、钱江开发区、良渚新城、崇贤街道、塘栖镇、瓶窑镇）一律采用“额度换房产”，否则需要“规划预留有留用地空间且自有资金达到项目总预算70%以上”才能自主开发。
2020年3月17日，区政府又发布《关于进一步规范我区村级留用地管理工作的实施意见》，新增额度货币化回购模式。这是针对尚未落实的留用地额度，经村社集体决策后，可由做地主体按照标准评估计算并与村社协商同意后，通过货币进行回购?；毓鹤式鹂捎糜诠郝蚯诜亲≌坎蛲度氡敬迳缡褂檬Ｓ嗔粲玫囟疃瓤⒌拇寮读粲玫叵钅?。同时降低村集体自行开发所需的资金比例，自有资金占比的门槛从项目总预算的70%降至50%。
从黄龙到未来科技城，从留用地1.0到3.0，杭州留用地政策的提高了土地一级市场活力，激活了集体自主开发的创造力，构建了村民和政府共享共赢的“级差地租”收益分配机制，是杭州率先解决发展不平衡不充分问题，走好以人为本、共同富裕之路的具体实践。
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以土改持续创新打造重要窗口
土地制度改革关系重大，牵一发而动全身，本文仅以杭州的村级留用地政策发展为小切入口，意图揭示“取之于民用之于民”的土地政策对于城市可持续发展实乃“立市之基”。关于全省就土地制度改革创新如何保持先进、走在前列，杭州留用地的政策变迁带给我们丰富的思考，为打造“重要窗口”提供珍贵的实例经验。
1.特殊性——充分考虑地域差异
虽然本文中所写的留用地似乎是一种稳赚不赔的固定资产，“额度换房产”更是稳中求胜的良策。但纵观全省，每个村镇的区位、能级、形态、产业、人口、民风、诉求差异甚大，哪怕是在大环境更相似浙江域内，各地都必须有针对性的土地政策调整，例如嘉兴的“两分两换”和承包经营权流转，义乌的“三大激励”，温州的农房抵押，慈溪的宅基地换公寓，宁波鄞州的农民集中居住区，乐清取消留用地改为“12%+10”征地新政等等。
而浙江之所以能激发土改活力，与其人多地少的天然资源劣势，尊重市场、民营经济繁荣的经济基础以及公共服务型的政府角色的大环境密不可分，在其他省份未必有复制性——可见在土地政策借鉴推广过程中不存在僵化的标准或者模板，必须充分尊重当地特殊性，杜绝照搬，因地制宜。
2.持续性——低负债开发，防范金融风险
近日，贵州独山县负债400亿的新闻引发社会热议，可见超高强度投入基础设施建设，却不顾性价比、费效比、投入产出比的情况屡见不鲜。此类“大征大建”模式，其内生性的存在投入成本和经济效益不匹配的矛盾，还贷机制短期不成立，不仅没有形成可持续的“用之于民”转化通道，还在远期造成债务偿还压力和运营成本平衡压力，从而积累、推高地方财政负债。
杭州学派认为，征地之后建设用地的开发应遵循“XOD模式”的发展理念，即对城市基础设施和城市土地进行一体化开发和利用，形成土地融资和城市基础设施投资之间自我强化的正反馈关系，通过城市基础设施的投入带动土地的增值，通过土地的增值反哺城市的发展，才能有效破解新型城镇化“钱从哪里来和去、地从哪里来和去、人从哪里来和去、手续怎么办”等四大难题，才能确?；∩枋┣捌谕度敫赫某セ孤肪?，而不是局限于把重担全盘交给财政托底。
新世纪以来，杭州实施的西湖综保工程、西溪综保工程、运河综保工程、钱江新城、城东新城、奥体博览城等一系列重大项目，都彰显了“XOD模式”的发展理念，非但没有给财政带来负担，充分实现“取之于民用之于民、用之于民取之于民”，做到“财政一毛不拔、事业兴旺发达”，推进城市又好又快的发展。
3.统筹性——“四改联动”确?！叭笮б妗?/strong>
留用地制度仅仅是征地制度改革的一类，征地制度改革同样也只是土地制度改革的一个?？?，在制度研究和政策推行阶段应具备高起点、统筹化的视野，要从农地征收制度的改革、土地储备制度的改革、土地招拍挂制度的改革和土地出让金使用制度的改革——以“四改联动”的格局和高度，实现优地优用，确保经济、生态、社会“三大效益”的最大化。
要推进农地征收制度改革，深化村级留用地政策和拆迁安置房转商品房制度，继续完善征地补偿制度；实行“国有存量土地收储”和“集体土地收储”相结合的土地储备方式，以“政府做地、企业做房”推进土地储备制度改革；推行“熟地出让”、“先招后供”的土地招拍挂方式，推进土地招拍挂制度改革；坚持“取之于民、用之于民”的理念，扩大土地出让金使用范围，拓展到失地农民社会保障、城市管理、公共交通建设、医院学校建设、城乡环境治理等方面，以“同城同待遇”为目标推进土地出让金使用制度改革。
4.窗口性——走在持续创新前列，勇立新《土地法》潮头
2020年国家对于土地制度改革做出来重大调整和部署。
1月1日，最新的《中华人民共和国土地管理法》执行，在土地征收方面缩小征地范围、调整征地补偿标准、规范征收流程；在农村宅基地管理制度改革上充分保障村民实现户有所居、一户一宅；在集体经营性土地入市方面允许直接入市流转。
3月12日，国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定》，将农用地和永久基本农田转为建设用地的审批权直接从国务院下放到省一级，并在北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆试点。
国家层面在土地改革上的破局，对土地征收制度优化、宅基地放弃机制、盘活利用闲置宅基地和住宅、宅基地集约用地方法、“多规合一”改革、土地督察数字化、不动产统一登记网格化等等课题提出了新时代的新要求。
格局决定眼界，眼界决定理念，理念决定思路，思路决定出路。90年代以来，浙江的土地制度的创新充分体现了开放性、持续性、灵活性、全面性的格局和实事求是、以人为本的理念?！胺绶?，征程未已”，在当下新《土地法》颁布的潮头，全省应该更进一步、抓紧机遇、勇争标杆，在土地制度改革创新这个最为彰显社会主义公有制优越性、最关切民生民本的领域，增强“窗口”意识、立起“窗口”标准、强化“窗口”担当，努力以“浙江探索”破解“中国之问”、以“浙江智慧”贡献“中国方案”！
【参考文献】
1.沈国民、关涛、蒋明利，《农村土地制度改革—浙江故事》，科学出版社2018.8
2.王国平，《深入开展土地制度研究，积极推进农民市民化》，研究通报（2013）27号
3.王国平，《推进土地制度“四改联动” 做好四篇文章》研究通报，（2013）39号
4.王国平，《从“TOD模式”到“XOD模式” 推动城市财政健康发展—在“中国城市可持续财政国际研讨会”上的主题演讲》，研究通报（2016）10号
5.华生，《城市化转型与土地陷阱》，人民东方出版社，2013.11
6.许晓蕾，《杭州留用地开发模式更新换代，创业小镇、长租公寓不一而足》，杭州日报，2018.8.2
供稿：邱浩钧
审核：蔡 峻